我國政府投資項目涵蓋了公共基礎設施、文化、科教、國防等重要領域，對國民經濟有著十分重大影響，政府投資項目初步設計質量是保證工程質量、效率及效益的重要前提。隨著《政府投資條例》的出臺，政府投資項目建議書、可行性研究報告、初步設計作為項目決策階段的三個重要環節，其審批流程更加制度化、規范化、法定化。項目初步設計是施工圖設計的基礎，其提出的概算是控制政府投資項目總投資的依據，也是工程招標控制價格的依據。加強初步設計管理和投資概算控制，規范開展初步設計階段各項工作，是政府投資項目管理的核心環節之一，也是政府投資項目能夠保質保量完成的重要基礎。

一、厘清政府投資項目的基本概念

1.1 政府投資

政府投資是政府實現全社會固定資產投資建設、優化公共資源配置、實現公共財政的既定目標、調節宏觀經濟的重要手段，是指在我國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。滿足中國境內、使用預算安排的資金、投資建設活動（即作為投資項目）三個要素則為政府投資。

1.2 政府投資資金

政府投資的項目所使用的“使用預算安排的資金”，即政府投資資金。我國預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算支出按照經濟性質分類，包括工資福利性支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出，國家發展改革委負責安排的中央預算內投資和省級發展改革委負責的省級預算內投資屬于資本性支出；政府性基金預算專項用于特定公共事業，有關行業部門的專項建設基金屬于政府性基金；國有資本經營預算支出用于注入國有企業資本金，不指定具體用途；社會保險基金預算專項用于社會保險，沒有資本性支出。

1.3 政府投資方式

一般來說，政府投資根據投入性質、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產為國有資產，適用于承擔社會公共服務的公益性項目。資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權投入，資本金是指項目投資方認繳的非負債性質的出資，不同行業資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權屬于國有股權。投資補助即政府以扶弱、扶新、扶優、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。貸款貼息即政府通過無償貼息方式對使用銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。補助資金和貼息資金不形成新的權益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務費用。

1.4 政府投資項目

政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統稱政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關資產和產權歸屬國家的項目，而以投資補助、貸款貼息等方式投資的經營性項目則不屬于政府投資項目。對于上級政府以補助形式給下級政府下達的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補助”這只是上下級之間的具體分工導致，安排投資的上級部門不直接參與項目決策，由下級部門承擔項目管理責任。例如，國家發改委以補助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項目，但由省級發改委切塊下達到具體項目，這種類型的項目仍然屬于直接投資項目。

重點區分：政府投資項目是依據政府投資資金投入項目的方式確定，只有政府直接投資和資本金注入的方式屬于政府投資項目

二、政府投資項目初步設計審批對象、權限及流程

2.1 審批對象

對于采取直接投資和資本金注入的項目，屬于政府投資項目，實行審批制；對于采用投資補助和貸款貼息的項目，屬于企業投資項目，實行核準制或備案制。

采用直接投資和資本金注入的政府投資項目必須編制初步設計并提出概算，履行審批手續。對于PPP項目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項目的關系以及投資所形成資產的屬性。采取資本金注入的PPP項目，也應該嚴格履行初步設計審批手續。

依據《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號），采用工程總承包方式（EPC）的政府投資項目，應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包

2.2 審批權限在國家層面，水運工程、公路建設等項目由交通運輸部相關部門審批初步設計；民航專業工程及民航建設項目初步設計由中國民航局審批；水利基建項目初步設計由水利部審批；其他政府投資項目初步設計由國家發展改革委審批。目前，大多數省級政府部門參照國家相關部委審批權限開展初步設計審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權限不斷下放。一般來說，初步設計的審批權限與可研階段的審批權限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設計也由同級審批部門審批。2.3 審批流程 為嚴格執行并聯審批制度、規范投資審批行為，提高投資審批“一網通辦”水平，國家發展改革委員會會同多部門印發了《全國投資項目在線審批監管平臺投資審批管理事項統一名稱和申請材料清單》（發改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線提交的申請材料和部門的批準文件，作為后續審批事項申請材料的，應通過在線平臺共享獲得，不得要求項目單位重復提交。因此，政府投資項目初步設計審批，項目單位應通過全國投資項目在線審批監管平臺進行申報，上傳初步設計審批申請文件、工程可行性研究報告批復、初步設計文件等材料。審批單位通過在線平臺對項目進行網上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準的，書面通知項目單位并說明理由。對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，審批單位應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

三、政府投資項目初步設計審批的審查重點

3.1 政策方面

項目初步設計及提出的概算要符合可行性研究報告批復，主要包括項目的建設內容、建設規模、總投資、建設地點等內容。對于建設規模、建設內容發生較大變化或建設地點變更的項目以及初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應當報原可研審批部門重新審批后再進行初步設計審批。上述現象可以分兩種情形，一是擅自擴大規模或提高標準，這種情形項目單位應當嚴格按照可研批復重新編制初步設計，并提出合理概算；二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應當重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準后，再進行初步設計編制。

3.2 專業技術方面

項目初步設計要符合國家、行業的有關標準、規范和設計深度要求。如《鐵路建設項目預可行性研究、可行性研究和設計文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設項目。該辦法進一步規范了鐵路建設項目各階段設計文件組成與內容、統一了設計文件編制深度的標準，包含了鐵路勘察設計的基礎要求和基本準則，是我國鐵路建設的重要標準支撐。工業民用建筑領域有住房城鄉建設部印發的《建筑工程設計文件編制深度規定（2016版）》，該規定明確提出初步設計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規定的基礎上，設計深度尚應符合各類專項審查和工程所在地的相關要求。水利水電、公路工程領域，有《水利水電工程初步設計報告編制規程》、《公路工程基本建設項目設計文件編制辦法》等標準規范。

3.3 設計變更和概算調整

批準的初步設計及核定的概算是項目建設實施和控制投資的依據，不能擅自調整和突破概算。因項目建設期價格大幅上漲、政策調整、地質條件發生重大變化和自然災害等不可抗力因素等原因導致原設計方案及核定概算不能滿足工程實際需要的，可以申請設計變更和概算調整，超出的資金由項目單位落實來源。除上述四大原因外，項目實施過程中發生的重大設計變更或超概行為都屬于違規行為。這里的重大設計變更主要指的是項目的建設規模、設計標準、主要建筑結構形式、主要工藝、重要設備、重大技術問題處理措施、施工組織設計發生變化。

四、 結 語

初步設計是項目決策階段對項目質量和投資控制的關鍵環節，初步設計階段項目單位、設計咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進，才能真正提升政府投資項目初步設計質量，確保政府投資項目順利實施，及時發揮效益。

來源：中建智庫研究院