近日，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)了《湖南省耕地保護(hù)國土空間專項規(guī)劃（2021-2035年）》（以下簡稱《專項規(guī)劃》）。《專項規(guī)劃》全面統(tǒng)籌發(fā)展和安全、保護(hù)與保障、當(dāng)前與長遠(yuǎn)，對耕地和永久基本農(nóng)田、耕地后備資源、恢復(fù)耕地空間實行耕地保護(hù)“一張圖”管控，是全省耕地保護(hù)的總綱，是全省國土空間規(guī)劃必備的專項規(guī)劃。

　　一、出臺背景

　　2021年3月開始，在全國率先啟動編制省市縣耕地保護(hù)國土空間專項規(guī)劃，將此作為落實習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護(hù)的系列論述和重要指示批示精神的湖南行動，為各級黨委政府落實耕地保護(hù)黨政同責(zé)提供綱領(lǐng)和準(zhǔn)繩，是我省堅守耕地紅線落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的重要抓手和有力舉措。

　　一是中央有明確要求。近年來，黨中央將耕地保護(hù)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，習(xí)近平總書記明確指出，糧食安全就是國之大者，18億畝耕地必須實至名歸，耕地保護(hù)任務(wù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)必須優(yōu)先劃定并帶位置下達(dá)。

　　二是法規(guī)有具體規(guī)定。湖南省實施《土地管理法》辦法明確要求編制并嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)專項規(guī)劃；《專項規(guī)劃》作為我省國土空間規(guī)劃體系的必備的專項規(guī)劃，是全省“四級三類”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，同時列入省政府常務(wù)會審定的8個專項規(guī)劃之一，并明確作為國土空間總體規(guī)劃審批的前置條件。

　　三是現(xiàn)實有迫切需求。統(tǒng)籌好耕地、林地、園地等農(nóng)用地的空間關(guān)系，處理好耕地與生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地的空間關(guān)系，迫切需要加強源頭管控，強化“一張圖”管理。

　　二、《專項規(guī)劃》的主要內(nèi)容

　　《專項規(guī)劃》包括前言和正文的12章49節(jié)。緊緊圍繞黨中央對新時期耕地保護(hù)“量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用”等重大要求，提出到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一體化和數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和文化“四位一體”耕地保護(hù)利用體系；到2035年，全面構(gòu)建任務(wù)明確、責(zé)任落實、措施有力的耕地保護(hù)機(jī)制，基本建成現(xiàn)代化、法治化的耕地保護(hù)體系。主要內(nèi)容包括五個方面：

　　（一）確定核心指標(biāo)。明確耕地保護(hù)目標(biāo)、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)規(guī)模、補充耕地任務(wù)量、糧食播種面積、油菜種植面積和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)7大指標(biāo)，分別明確到2025年（近期）和2035年（遠(yuǎn)期）的目標(biāo)值并分解到市州。其中，到2025年全省耕地保護(hù)目標(biāo)不少于5431.71萬畝，永久基本農(nóng)田面積不少于4812萬畝；到2035年全省耕地保護(hù)目標(biāo)不少于5373.93萬畝，永久基本農(nóng)田面積不少于4804.69萬畝，明確全省糧食播種面積不少于7150萬畝，油菜種植面積不少于2280萬畝，提出到2035年逐步將永久基本農(nóng)田全部建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　（二）明確空間布局。《專項規(guī)劃》注重空間統(tǒng)籌，統(tǒng)籌好耕地和林地、園地等其他農(nóng)用地空間關(guān)系，特別是耕地和林地空間關(guān)系，確保恢復(fù)耕地、耕地后備資源、規(guī)劃造林綠化空間、公益林優(yōu)化調(diào)整等協(xié)調(diào)一致；按照“米袋子”優(yōu)先、“菜籃子”調(diào)優(yōu)、林果業(yè)上山原則，統(tǒng)籌好耕地用途與各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的關(guān)系，確保各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動各得其所，相得益彰；按照良田凈增加原則，統(tǒng)籌好耕地恢復(fù)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)系，確保耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提升、布局更優(yōu)化。同時，統(tǒng)籌保護(hù)和保障，合理保障城鎮(zhèn)發(fā)展和重點項目建設(shè)需求，為高質(zhì)量發(fā)展提供要素保障。

　　（三）編制形成耕地保護(hù)“一張圖”。《專項規(guī)劃》將耕地保護(hù)各類空間統(tǒng)一到國土空間同一底板，形成耕地保護(hù)“一張圖”。耕地保護(hù)“一張圖”設(shè)置基礎(chǔ)圖層、管控圖層、規(guī)劃圖層和特殊圖層四類圖層，重點加強對各類特殊耕地的管控，切實做到 “數(shù)、線、圖”相一致，解決過去各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致、分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容重疊沖突等突出問題。依托實景三維構(gòu)建全省耕地保護(hù)“一張圖”，既能直觀、逼真的展示各類資源的立地條件和自然地理格局狀況，既回答好明確耕地保哪里、占哪里、補哪里、恢復(fù)哪里、提升哪里，又做到實施、監(jiān)督、考核、評價都在“一張圖”上實現(xiàn)，真正做到以圖找地、以圖管地、以圖定責(zé)。

　　（四）部署一批耕地保護(hù)重大工程。為解決省域內(nèi)耕地后備資源分布區(qū)域和結(jié)構(gòu)不平衡的問題，根據(jù)自然地理格局、資源稟賦情況和工作基礎(chǔ)，《專項規(guī)劃》部署一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治、旱改水和恢復(fù)耕地等重大工程，并明確重大工程的實施規(guī)模、范圍、主要措施和預(yù)期成效。

　　（五）構(gòu)建耕地保護(hù)管控體系。以“田長制”為抓手，全面壓實耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任；健全耕地保護(hù)綜合監(jiān)測體系，對耕地實行全流程閉環(huán)管理；深化耕地全生命周期管理，構(gòu)建破解耕地“非農(nóng)化”“非糧化 ”長效機(jī)制，推動構(gòu)建保護(hù)更加有力、運行更加順暢、管理更加高效、成效更加明顯的耕地保護(hù)新格局。

　　三、規(guī)劃解決的重大問題

　　（一）實現(xiàn)了全省耕地和永久基本農(nóng)田全部帶位置下達(dá)。《專項規(guī)劃》通過構(gòu)建核心指標(biāo)體系，逐級分解規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，明確耕地保護(hù)責(zé)任主體，做到耕地保護(hù)有的放矢、精準(zhǔn)發(fā)力。同時強化管控，將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)全部逐圖斑帶位置下達(dá)，結(jié)合“5+1”田長制責(zé)任體系建設(shè)，明晰每個行政村、每個網(wǎng)格的耕地保護(hù)范圍和管控要求，把耕地保護(hù)工作真正延伸到“最后一公里”，守護(hù)好每一寸“飯碗田”。

　　（二）突出“量質(zhì)并重”，明確逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。《專項規(guī)劃》統(tǒng)籌《湖南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》確定的目標(biāo)任務(wù)與永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田新的目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和永久基本農(nóng)田空間布局，明確規(guī)劃期的建設(shè)思路、區(qū)域布局、重點建設(shè)內(nèi)容等，確保實現(xiàn)到2025年全省規(guī)劃累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4298萬畝，到2030年累計建成4643萬畝；到2035年，將永久基本農(nóng)田全部建成集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　（三）貫徹“以補定占”，將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理。《專項規(guī)劃》明確在規(guī)劃期改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，嚴(yán)格落實“占一補一、占水田補水田”。將全省457.10萬畝耕地后備資源和887.98萬畝可恢復(fù)資源在專項規(guī)劃中落實到具體地塊，從而在國土空間規(guī)劃中解決未來一段時期內(nèi)“將各類對耕地的占用統(tǒng)一納入占補平衡管理”的空間和資源保障問題。

　　（四）注重空間協(xié)調(diào)，實現(xiàn)將耕地保護(hù)各類空間落實到“一張圖”。《專項規(guī)劃》與林地保護(hù)利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有效銜接，進(jìn)一步統(tǒng)籌耕地、林地、園地和草地空間布局，重點解決處理好林耕空間矛盾問題，將各類空間都統(tǒng)一到國土空間同一底板，實現(xiàn)耕地保護(hù)“一張圖”管控，解決過去各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致，分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容重疊沖突等突出問題，實現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)劃用途明確。

　　（五）“山上”換“山下”，提出優(yōu)化耕地布局的“湖南方案”。積極穩(wěn)妥推進(jìn)耕地“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調(diào)整到山下，果樹苗木盡量上山上坡，實現(xiàn)“林果上山，耕地回家”，逐步優(yōu)化耕地布局。同時，明確在優(yōu)化耕地布局和整改復(fù)耕過程中，既要依法依規(guī)，又要實事求是，要充分考慮當(dāng)?shù)刈匀坏乩怼⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，堅持大穩(wěn)定、小調(diào)整，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)用地布局；要充分考慮耕地恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，科學(xué)制定計劃，合理把握節(jié)奏，分類、分區(qū)穩(wěn)妥推進(jìn)。要充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)實際情況適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補償，并留出一定過渡期，堅決杜絕“簡單化”“一刀切”。