國土空間規劃的討論漸趨平穩，國土空間規劃即將進入全面編制階段。市縣國土空間總體規劃作為落實國家、省級空間規劃的關鍵環節，如何組織開展具體的規劃編制工作，是全國市縣自然資源規劃部門和規劃設計研究機構關注的焦點問題，也是難點問題。

本文從性質和內涵、作用和任務、編制原則和編制流程、編制內容四方面，初步探討了市縣國土空間總體規劃的編制問題，以期為規劃同行提供參考。

當前，各地自然資源規劃部門和規劃設計研究機構均面臨一個共性難題，即市縣國土空間總體規劃如何編制？本文基于深規院市縣國土空間規劃科研課題的階段性研究成果，對這一難題進行了初步探索，認為明確編制內容是應對這一難題的關鍵。

誠然，國家有關部門可能即將發布國土空間規劃編制的有關規范和標準，各地自然資源規劃部門也在積極啟動第一批市縣國土空間總體規劃編制工作以積累相關規劃編制經驗，但如何編制市縣國土空間總體規劃仍處于探索爭議階段。這一階段，廣泛的交流和討論有助于展現不同機構、不同視角、不同地區的多種觀點，加快融合爭議、形成共識。

深規院作為扎根在改革開放先鋒城市深圳的城鄉規劃設計研究院，積極研究設立了市縣國土空間規劃科研課題，并依托課題研究發布了《為人民編規劃：空間規劃發展動向及啟示》（👈點擊標題查看）。在前述研究的基礎上，本文重點探討了市縣國土空間總體規劃的編制內容，以期為規劃同行提供參考素材。

01

市縣國土空間總體規劃的

性質和內涵

根據國家明確的政策導向和行業共識，市縣國土空間總體規劃是市縣全域空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是一定時期內市縣全域各類開發建設活動的基本依據，是落實和深化發展規劃有關國土空間開發保護要求的基礎和平臺，對同級專項規劃具有空間性指導和約束作用。

結合規劃實踐和空間規劃改革要求，本文認為市縣國土空間總體規劃是市縣層面全面部署國土空間開發保護的綜合性空間規劃，其根本目標是為市縣層面全面推進生態文明建設和高質量發展奠定空間性基礎，其核心內涵是全域全類型空間用途的整體管控。

02

市縣國土空間總體規劃的

作用和任務

市縣國土空間總體規劃是空間規劃的重要組成部分，是落實國家、省級空間規劃的關鍵環節和主要載體，兼具保護和發展的屬性。對于政府，市縣國土空間總體規劃應是統一行使所有國土空間用途管制的法定依據。對于市場，市縣國土空間總體規劃是協調保護和發展的公共政策，是全域國土空間開發和保護的總藍圖，為市場提供明確指引。

編制市縣國土空間總體規劃，應當以國省級空間規劃、發展規劃等上層次相關規劃為依據，全面摸清并分析國土空間本底條件，以空間治理和空間結構優化為主要內容，結合地方實際，對市轄區（或縣域）全域國土空間用途進行分區分類分級的統一管制和綜合協調，科學合理確定國土空間保護和開發的要求，促進區域可持續發展。

根據國家有關政策的明確要求和行業共識，按照“落實上位要求——解決歷史問題——統一用途管制——引導可持續發展——指導專項規劃”的邏輯，確定市縣國土空間總體規劃十個方面的主要任務。這十個方面的主要任務是確定市縣國土空間總體規劃編制內容的重要依據。

01

落實國家和省級戰略要求，確定目標定位和指標體系，提出全域空間發展戰略；

02

落實上位空間規劃劃定的“三區三線”，明確本級管制措施和落實路徑；

03

開展資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價，搭建“多規協調”工作平臺，劃定“三區三線”，提出分區分級分類的管制要求和具體措施；

04

優化全域空間格局，落實重大空間布局，提出宏觀的開發開放格局、區域協調格局、城鄉空間結構、產業發展布局、生態修復格局、鄉村振興格局等重大格局；

05

全域范圍內劃分功能分區、開發強度分區和規劃編制單元分區，提出規劃指引和要求；

06

提出建設用地、水資源、能源等重要資源要素的配置方案和保障措施，做好存量土地開發利用和空間品質提升；

07

確定全域重大基礎設施、公共服務設施、綜合防災減災設施布局；

08

對跨行政區的重大空間布局，提出協調溝通機制和區域協作責任要求；

09

對城市地下空間規劃等專項規劃編制提出原則和要求；

10

提出體制機制創新方案、配套政策體系和重大行動計劃。

03

市縣國土空間總體規劃的

編制原則與工作流程

3.1 編制原則

堅持生態優先，全面促進人與自然和諧共生。編制市縣國土空間總體規劃，在規劃思想上和價值導向上必須落實“人與自然和諧共生”、“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態環境是最普惠的民生福祉”、“山水林田湖草是生命共同體”等生態文明要求和方針，優先保護生態空間，逐步擴大生態空間面積。

堅持全域覆蓋，統一管制所有國土空間用途。編制市縣國土空間總體規劃，要科學全面摸清并分析國土空間本底條件，開展資源環境承載能力評價、國土空間開發適宜性評價等，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，并以此為載體統籌協調各類空間管控手段，整合形成“多規合一”的空間規劃。

堅持因地制宜，分類分級引導空間有序開發。編制市縣國土空間總體規劃，要結合地方實際開展各項工作，突出地方特色，要根據國土空間本底條件評價結果，科學設計不同類型空間開發保護的目標、任務、開發建設指引與管控措施，制定完善管制規則，引導國土空間適度有序開發。

堅持共謀共治，科學合理配置各類要素資源。編制市縣國土空間總體規劃，要同時運用好政府與市場“兩只手”，協調各類空間需求的利益關系，充分發揮市場在空間資源配置的決定性作用，要堅持自上而下與自下而上雙向統籌，要擴大和創新公眾參與方式方法，統籌高效配置各類要素資源，促進經濟增長、社會和諧、生態優美。

3.2 工作流程

編制市縣國土空間總體規劃，離不開基礎數據和信息平臺的基本保障，更離不開公眾的廣泛參與。對于具體的市縣國土空間總體規劃編制工作而言，可將規劃編制工作劃分為主體工作、關聯工作和公眾參與三大板塊。其中，技術工作是主體工作，大致可分為基礎研究、規劃方案、實施監管三大階段。

市縣國土空間總體規劃編制流程圖（數據來源：筆者繪制）

在規劃編制的工作組織中，基礎測繪、資源確權、信息平臺建設等關聯工作應提前開展，或與主體工作并行開展。公眾參與工作應貫穿規劃編制始終，基礎研究階段應加強部門協同，規劃方案階段應重視專家咨詢，實施監管階段應強化公眾監督。

04

市縣國土空間總體規劃的

編制內容

4.1 現行空間性規劃內容的傳承與創新

基于空間規劃體系的改革要求和趨勢，對現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃進行再審視，分析特點和優點，結合市縣國土空間總體規劃的前述定位，總結可納入市縣國土空間總體規劃的主要內容。

城市總體規劃

特點是以發展建設為導向的資源與空間引導、管制。規劃期限一般為二十年，同時對城市遠景發展的空間布局提出設想。空間范圍通常分為三個層次，市域層次以城鎮體系規劃為核心，規劃區層次以城鄉統籌為核心，中心城區層次以用地布局為核心。對于市縣國土空間總體規劃而言，應傳承豐富其結構性管控內容，創新吸納其包容性管理內容。所謂結構性管控，指發揮政府積極干預效應，確立城市發展的整體空間秩序。所謂包容性管理，指適應市場需求和多變性，提升城市空間治理的綜合水平。

城市總體規劃的傳承與創新（數據來源：筆者根據沈丹婷等的研究成果，整理形成）

土地利用總體規劃

特點是用地指標目標控制，自上而下的以供定需。規劃期限一般為十五年，規劃范圍為行政轄區。對于市縣國土空間總體規劃而言，應傳承豐富其指標分類控制內容，創新吸納其全域用途管制內容。所謂指標分類控制，指將指標分為約束性和預期性兩大類，約束性指標實行自上而下的嚴格控制，預期性指標則給地方預留了一定彈性空間。所謂全域用途管制，指在行政轄區通過“建設管制區（允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區）、土地用途區（城鎮村建設用地區、獨立工礦用地區、一般農業發展區、基本農田保護區等）、規劃地類（城市用地、建制鎮用地、農村居民點用地、采礦用地、耕地、園地等）”三級體系實現土地資源的全域管控。以GIS平臺為核心的信息化建設是實現全域用途管制的重要技術保障。

土地利用總體規劃的傳承與創新（數據來源：筆者根據李嘉誠等的研究成果，整理形成）

主體功能區規劃

特點是以優化國土空間開發為導向的空間、功能安排。規劃期限一般到2020年，實施中根據形勢變化和評估結果適時調整修訂。空間范圍全域覆蓋，對全域國土空間進行分析評價、功能定位和開發指引。對于市縣國土空間總體規劃而言，應傳承豐富其空間開發管制內容，創新吸納其空間整體統籌內容。所謂空間開發管制，指基于不同區域資源承載力，突出指標約束和國土開發管制。所謂空間整體統籌，指強化戰略落實與整體空間布局，以公共政策促進規劃落實。

主體功能區規劃的傳承與創新（數據來源：筆者根據沈婕等的研究成果，整理形成）

4.2 市縣國土空間總體規劃的內容構想

根據市縣國土空間總體規劃作用和任務，在傳承現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃有關內容的基礎上，結合國家有關空間規劃的政策文件要求，本文認為市縣國土空間總體規劃編制內容應包含基礎研究、總體格局、保護性布局、發展性布局、實施管理五大板塊。

其中，基礎研究的核心任務是摸清家底和發展條件；總體格局的核心任務是定方向、定目標、定格局；保護性布局的核心任務是從保護視角對全域空間進行綜合部署和規制，提倡將生態環境質量轉化為規劃控制指標，作為規劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規劃傳導，從根本上實現生態環境質量內生于城鄉開發建設行為；發展性布局的核心任務是從發展視角對全域空間進行綜合謀劃和布局，主張統籌兼顧、突出重點，優先滿足國省重點項目、區域性項目、地方優勢和特色項目、重大公共安全設施、基礎設施和公共服務設施、近期重點項目的空間需求，注重分類指導、共生聯動的空間功能布局。同時，提倡將地方特色風貌轉化為規劃控制指標，作為規劃條件的重要組成部分，納入土地出讓的法定程序，并向下位規劃傳導，從根本上實現地方特色風貌內生于城鄉開發建設行為；實施管理的核心任務是構建規劃實施落地的體制機制和政策規則。

市縣國土空間總體規劃內容架構圖（數據來源：筆者繪制）

基礎研究

應摸清國土空間本底條件，開展資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價（雙評價）；通過政策解讀、規劃解讀、區域研究等明確發展要求和使命；同時對城市發展階段、特色稟賦、發展條件進行綜合分析，識別發展優勢和短板、發展機遇和挑戰。

“基礎研究”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

總體格局

應落實國省有關要求，明確功能定位和目標指標體系；確定全域全要素整體布局、生態安全格局、區域協調格局、城鎮體系格局、鄉村振興格局等總體布局。

“總體格局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

保護性布局

應構建“全域覆蓋、分類保護、系統修復”國土空間安全格局，劃定落實“三區三線”；確定自然資源保護體系、文化遺產保護體系、特殊區域保護體系；明確環境功能區劃、環境污染治理、生態系統修復、人居環境整治等保護與修復措施。

“保護性布局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

發展性布局

應構建“多中心、網絡化、群落式、集約型”的國土空間發展格局，識別重點城鎮、重點開發區、重點協調區、特殊地區等戰略地區；優化開放格局、功能布局、用地布局、產業布局等重要功能布局；對城鎮、村莊、特殊功能區等進行分類發展引導；對區域交通網絡、重大基礎設施、公共服務設施、公共安全設施等要素進行統籌配置。

“發展性布局”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

實施管理

應構建形成“可分工、可傳導、可維護、可監管”的規劃實施體系；明確空間用途轉換的主要情形、要求和程序；建立“1+X+Y”新型的規劃傳導體系，對下位規劃和重點地區發展提出要求；確定近期行動方案，建立重點項目庫；加強規劃的信息化建設，建立規劃實施的動態監測、評估與維護機制。

“實施管理”重點工作內容（數據來源：筆者繪制）

對于市轄區、較小的縣，全域范圍內規劃內容深度應統一，主要內容架構參照上文中的“市縣國土空間總體規劃內容架構圖”；對于有特殊功能的市縣，特殊功能區可另設單獨篇章，具體內容應根據實際情況研究確定；對于一般市縣，中心城區可單設篇章，中心城區內容架構參照下文中的“市縣國土空間總體規劃中心城區內容架構圖”，其內容構成與現行城市總體規劃中心城區規劃內容類似，但特別強調對公共空間和存量規劃時代的應對，特別強調重點地區用地布局，特別強調城市特色塑造，特別強調規劃單元劃分等。

“1+X+Y”新型的規劃傳導體系（數據來源：筆者根據沈丹婷等的研究成果，整理形成）

值得注意的是，市縣國土空間總體規劃在編制過程中應加強與現行空間性規劃的協調，實現“多規合一”。特別地，對于近年編制完成城市總體規劃的市縣，如規劃期限到2030年或2035年等情形，市縣國土空間總體規劃的編制應科學客觀評估現行城市總體規劃的有關內容，在新思想、新理念、新形勢的指導下，對城鄉空間結構、城鄉空間布局等內容進行優化完善，構建形成符合和適應新思想、新理念、新形勢的新格局，重點加強市縣全域非建設用地的規劃研究。

市縣國土空間總體規劃中心城區內容架構圖（數據來源：筆者繪制）

4.3 市縣國土空間總體規劃的文本框架

根據內容構想，提出規劃文本框架，其內容架構如下圖所示。為更好地展示文本框架的內涵，本文挑選10項特色章節內容（下圖中的下劃線部分），進行條文撰寫指引說明，即明確條文需重點表達的具體內容。

市縣國土空間總體規劃文本框架圖（數據來源：筆者繪制）

（1）目標體系：重點確定目標指標體系、指標標準和指標屬性。指標體系可以從創新、協調、綠色、開放、共享五個維度構建，銜接國家級、省級空間規劃指標體系，可以增加具有地方特色的指標；指標標準主要通過落實國省要求、銜接部門指標、整合鄉鎮指標綜合確定；指標屬性按約束性、預期性分為兩類，約束性為剛性指標，預期性為彈性指標，預期性指標標準值可以采用上限、下限或區間值表示。

（2）全域全要素整體布局：重點確定全域空間發展的總藍圖。在雙評價基礎上，綜合分析評價自然資源、文化資源、重大交通、重大設施、重點平臺等各類要素，形成協調生產、生活、生態三大功能的全域空間整體格局。

（3）鄉村振興總體格局：重點確定鄉村振興的空間格局和重點抓手。整合鄉村特色平臺和資源要素，劃定鄉村產業功能區，統籌布局農業產業園、科技園、創業園等各類園區以及鄉村旅游景區景點、鄉村地區重要歷史文化遺產片區等特色功能區，依托重要生態廊道和區域交通網絡，構建鄉村網絡化經濟格局。

（4）三區三線管制：重點確定三區三線的規模、邊界、等級和管制措施。按鄉鎮行政區確定三區三線的空間布局，明確各級各類三區三線的管制主體、管制對象和管制內容；明確從現狀到規劃期間，三區相互轉化的主要情形、主要措施、責任主體等；明確三線優化調整的主要情形、調整主體、調整步驟等。

（5）人居環境整治：重點確定城鄉人居環境整治的目標、要求和措施。確定城市人居環境整治的基本原則和要求；提出需開展城市雙修、城市更新的重點片區；提出農村人居環境整治的主要目標和重點領域；識別和評價低效用地、閑置用地的空間分布和發展潛力，提出再利用措施。

（6）城鄉空間布局：重點確定城鄉功能分區、發展規模和用地布局。分析城鄉職能，綜合確定城鄉功能布局；預測城鄉用地發展規模，確定城鄉用地布局；確定中心城區、重點城鎮和重點功能區的空間布局，對專項規劃和下位規劃提出傳導要求。

（7）對外開放布局：重點確定市縣對外開放的功能定位和空間策略。分析對外開放的區域角色，確定“雙向開放”的通道、樞紐、平臺布局，提出對外開放的重大空間性舉措。

（8）分類發展引導：重點對城鎮、村莊、特殊功能區等進行分類發展引導。對重點鎮、特色鎮的發展規模、空間格局、重大設施布局、設施配套標準等提出指引性要求，對一般鎮的設施配套標準提出指引性要求；確定村莊分類分級體系，從功能、規模、設施配套標準等方面提出不同類型村莊規劃的指引性要求；對風景名勝區、重點開發區等特殊功能區，提出空間性指引要求。

（9）規劃使用指南：重點確定規劃使用的要點內容。面向居民、政府、市場，分別對規劃的實施要點、關鍵內容、管控要點、投資領域進行通俗易懂、簡潔明確的說明。面向居民，形成通俗易懂的宣傳手冊；面向政府，形成內容簡潔明確的行政摘要；面向市場，形成空間性的投資指南。規劃使用指南應以附件或配套文件的形式發布。

（10）國土空間用途轉換管制：重點確定不同用途相互轉換的基本規則。確定不同空間用途相互轉換的主要情形、基本要求、基本程序，包括農用地轉建設用地、生態用地轉建設用地、閑置低效建設用地轉變用地性質等。通過負面清單、正面清單等形式，對生態敏感區、糧食主產區、老少邊窮地區、其他特殊功能區的用途轉換進行規制。

05

結 語

明確編制內容是破解編制難題的關鍵。本文給出的編制內容，是基于政策要求和規劃實踐的總結和思考，對規劃同行可能有一定借鑒意義。

但是，全國各市縣在生態本底、發展水平、資源稟賦、文化風俗等方面存在巨大差異，各地規劃管理與信息化建設水平、政府對規劃的理解和重視程度、政府能夠投入規劃編制的人員和經費等也存在較大分異，這種多樣性和復雜性決定了市縣國土空間總體規劃的編制內容、編制深度、編制水平可能不盡相同。

因此，在編制內容上，如何結合地方實際進行必要取舍、突出重點和特色，仍需在規劃編制的實際工作中積極探索。

本文根據深規院市縣國土空間規劃科研課題階段性成果總結而來，由深規院城鄉發展規劃研究所陸學執筆，深規院副總規劃師李啟軍指導。相關研究受深圳市城市規劃設計研究院科研基金資助。

課題組名稱：深規院市縣國土空間規劃科研課題組

課題組成員：吳曉莉、岳雋、李啟軍、盛鳴、陳小祥、陸學、沈丹婷、李嘉誠、劉可心、徐雅莉、沈婕、李帥、廖一凡、陳宇斌、詹飛翔、張茜、莫健威、許甜、張和強