一、引言

       社區作為城市基本空間單元，是承載國家治理的基層空間；社區治理是國家治理的基石，對于促進國家治理民主化、提升國家治理體系現代化水平意義深遠。黨的二十大報告中明確指出，“到二〇三五年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。隨著國家發展進入新型城鎮化階段，廣州、上海、深圳等超大城市亦步入減量提質階段，對社區治理提出了更高的要求。社區規劃是社區治理的重要手段之一，應優化編制方法和組織模式，強調更高水平、全流程的公眾參與和多元協作，以促進社區治理的高質量與可持續發展。

       基于上世紀90年代西方“交往轉向”理論，學者們發展出“參與式規劃”的概念，并將其與“治理”等概念相關聯, 把規劃視作一種“治理途徑”。這種規劃方法的核心在于賦權與互動，并強調以本地居民為發展主體，通過權力再分配、利益群體的協作互動，從而促進利益相關方，如政府、社區成員、非政府組織等多元主體，積極參與規劃和決策過程，進而使規劃任務從“場所建設”轉變為“制度能力的培育”。參與式規劃可以培養在地居民的歸屬感和責任感，確保項目更好地相應當地社區的需求，同時保障了項目的可持續性。綜上，參與式規劃被認為是促進民主治理、社會公平公正和可持續發展的有效工具。

       當前，國家對社區治理、參與式規劃日益重視，相關實踐也從上海、深圳等超大城市試點逐漸擴展至全國各地。例如，深圳、上海、廣州等城市制定了社區規劃師（社區設計師、責任規劃師）制度，廈門各社區在美好環境共同締造工作坊的模式下推進社區更新。然而，當前中國相關實踐仍有較強的行政化色彩，自下而上的共謀共建共治力量仍待提升。英國自2011年將鄰里規劃引入法定規劃體系，積極創新社區規劃方式，為中國社區治理等模式發展具借鑒意義。因此，本研究基于對英國城市規劃體系，尤其是鄰里規劃發展的回顧，解析其內涵、特點和現狀實施情況，并結合對參與式規劃視角的中國社區治理現狀及問題的研判，提出適應中國國情的社區治理發展建議。

二、英國鄰里規劃發展回顧

1、英國城市規劃體系的演進

英國城市規劃體系在百余年間經歷了誕生、演進與完善的過程。根據重要文件的頒布與相關既有研究，2009年以前英國城市規劃體系的演進過程可劃分為四個階段。

第一階段，1909-1946年。

1909年《住宅與城市規劃諸法》頒布，標志著英國城市規劃的組織性、體系化轉向，法案規定了國家和地方政府的城市規劃管理職能，并規定了城市規劃委員會的設立；隨后近40年，英國規劃法雖歷經演進，但尚未形成完善體系，城市規劃局限于遷就發展現狀的被動開發管制。

第二階段，1947-1967年。

1947年《城鄉規劃法》頒布，為英國城市規劃體系奠定了法制化基礎，規定城市規劃作為地方政府的法定義務，并賦予政府控制土地開發的權利。第三階段，1968-1985年。1968年修訂《城鄉規劃法》，建構起戰略性結構規劃和實施性地方規劃組成的二級規劃體系，并對上級和地方政府進行相應事權劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點在于規劃權力下放和可持續發展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發展框架和開放式的政策引導框架。

第三階段，1968-1985年。

1968年修訂《城鄉規劃法》，建構起戰略性結構規劃和實施性地方規劃組成的二級規劃體系，并對上級和地方政府進行相應事權劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點在于規劃權力下放和可持續發展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發展框架和開放式的政策引導框架。

第四階段，1986-2008年。

2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點在于規劃權力下放和可持續發展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發展框架和開放式的政策引導框架。

2009年前后，為應對全球金融危機背景下的經濟持續低迷態勢，英國政府試圖通過規劃改革以簡化規劃流程，從而推動高效發展。《開放規劃綠皮書》（2009）、《地方主義法案》（2011）、《國家規劃政策框架》（2012）、《發展和基礎設施法案》（2013）四項文件圍繞簡政放權的核心理念引導著英國規劃體系的創新改革。其一，通過精簡國家規劃政策框架、取消區域空間規劃制度，壓縮自上而下的指導；其二，通過放權地方、引入“鄰里規劃”發揮社區自主性，強化自下而上的力量。

2、鄰里規劃的提出

2011年，《地方主義法案》正式引入鄰里發展規劃作為新的規劃層次。早在上世紀英國就出現了社區尺度的非正式規劃實踐。1990年《城鄉規劃法》第一次明確規定了“鄰里”的范圍。這一條例強調了鄰里參與和自治的重要性，使得由地方政府、居民和企業等多主體共同參與、探討的社區規劃模式受到越來越多的重視與發展，但尚未在法定規劃體系中得到認可。2011年，英國通過了《地方主義法案》，明確規定了其概念及應用范圍，使得由地區議會認定的鄰里團體有機會就本社區的土地利用、基礎設施建設等各方面發展提出共同愿景并制定相關規劃管理措施，賦予了社區自主權。

三、英國鄰里規劃要點解析

1、鄰里規劃的內容

鄰里規劃被稱作“由社區自行擬定的、為鄰里發展服務的規劃”，根據編制內容深度不同可分為鄰里發展規劃、鄰里開發決議和社區建設權決議三種形式。鄰里發展規劃是最常見的鄰里規劃形式，是對社區發展愿景、方向及土地利用功能的空間落實。鄰里發展規劃的具體內容以地方發展框架為指導，各鄰里針對不同的實際問題和訴求可能有所不同，通常包括：規劃基礎資料和社區專題規劃報告；社區參與報告；主體規劃文件，包含愿景、目標、系列規劃政策指引和較具體的發展計劃及選址建議。

鄰里發展決議是一種較為具體的規劃形式，旨在實現項目的精細化管理和引導。通常是由社區組織提出的上位地方規劃中沒有設置但又具有迫切需求的建設項目，如商業中心、圖書館等公共設施，并設定詳細開發條件，而地方規劃部門將簡化審批程序直接批準此類項目，從而更快響應居民需求。社區建設權決議則是應用于尺度更小的社區層面，給予社區機構對小規模建設、較緊急項目的直接許可審批權。

2、鄰里規劃的運行機制

（1）編制程序

鄰里規劃的編制程序大致可分為規劃啟動、編制、審批三個階段。具體而言，規劃啟動包括規劃范圍劃定及編制主體確定；規劃編制階段需在公眾參與的基礎上達成共識，確立社區發展愿景和目標，同時開展對相關系列議題的深入討論，進而擬定規劃草案；經修改后的草案將進入規劃審批階段，依次經過第三方獨立審、地方政府進行審議和社區全民公投，最終確定該鄰里規劃是否可以納入法定規劃體系。

鄰里規劃編制程序為社區居民的切實參與提供了保障。規劃啟動階段，在確定是否具規劃權限之前，需要在規劃編制主體及范圍上報地方規劃部門后進行六周的公示和公眾咨詢；規劃編制階段，社區參與活動必須包含在草案編制過程中，且以書面形式記錄這些活動及其成果，而從規劃草案到形成最終成果，編制主體亦需組織為期六周的公眾咨詢，并將意見整合到成果文件中；規劃審批階段，通過在全社區范圍內進行郵件、海報宣傳，所有社區居民都可領取選票參與公民投票環節，只有當投票超過50%時，該規劃才能順利成為法定規劃體系中的一項補充性文件。

（2）參與主體

“鄰里論壇”在整個鄰里規劃的編制過程中扮演了發起、主導和推動的主體作用。鄰里論壇可以是現存的教區或鎮級小型議會，或是在遵循2021年鄰里規劃條例的前提下，由社區內的組織、企業或團體推動建立的。從成員方面，鄰里論壇成員規模不少于21人，且構成上具有廣泛代表性，涵蓋了社區中不同區域、類別、職業的人群。

鄰里論壇作為鄰里間新的組織方式，其多元化的成員組成，奠定了參與式規劃的基礎。在此視角下，多元主體協作得以實現：鄰里居民通過表達自己的訴求并對規劃方案進行監督和反饋，從而深入參與到規劃過程中；政府和規劃機構承擔著輔助或指導作用，為鄰里論壇提供技術和專業支持但不能取代其做出決策；而規劃師則扮演橋梁角色，協調各方利益并幫助規劃工作高效推進。鄰里論壇作為社區領導機構，從啟動、編制、審批到實施，實現對鄰里規劃的全周期參與和管理，成為英國強化規劃自下而上力量、落實權力下放理念的重要實現路徑。

3、對鄰里規劃的綜合認識

（1）鄰里規劃是參與式規劃理念的有效實踐

英國鄰里規劃的引入，是對城市規劃體系的完善，也是推動形成多方治理機制的有效嘗試。鄰里規劃作為面向具體社區建設與發展服務的專項規劃，注重所在區域的社會經濟發展、環境品質提升，完善地區公共服務或提供更多就業崗位，更直接有效地解決與居民切身利益相關的各類問題，同時也能更好地彰顯和保育各鄰里特有的特色與文化。更重要地，鄰里規劃推動了根本性的權力重組，成為多方治理的一種新形式，使得政府內部封閉運作的傳統規劃、治理模式轉變為地方社區主導、多個利益相關方協作的新型規劃、治理模式。鄰里是現行英國法定規劃體系中最基礎的空間單元。自上而下的國家規劃引導和支持鄰里規劃，自下而上的鄰里規劃也對國家規劃形成有益補充。二者所構成的雙向反饋互動治理機制，降低了空間規劃層級間的協調成本，增強了規劃的系統穩健性。通過自上而下的放權與自下而上的賦權相結合，為各層級政府、企業、居民、專業技術人員等協調與博弈搭建平臺，英國逐步形成了多方合作的空間治理機制，對推動城市規劃和治理的進步具重要實踐意義。

從“參與式規劃”的視角，鄰里規劃的積極意義在于其賦予了社區成員在對社區建設與發展的話語權、決策權。通過下放土地審批和財政權，并以法定規劃體系作為保障，鄰里規劃被賦予合法身份，充分保障了鄰里民主、自治性。從運行層面，居民通過公投自行決定各項關乎社區發展的事項，公投機制避免了政府或開發商在規劃建設中的權力過度集中和濫用的情況，充分體現了參與式規劃的民主、自治原則。綜上，鄰里規劃將公眾參與從較低層級的“意見咨詢”上升到較高層級的“自我掌控”和“公民權力”，即公眾參與規劃編制與決策制定，是對參與式規劃理念的有效落實。

（2）鄰里規劃的編制與實施尚存難點

盡管鄰里規劃的引入與合法化提高了規劃效率，是英國規劃體系的一次創新性改革，但在實施過程中亦涌現出新的問題，有待進一步解決。既有研究發現，鄰里規劃作為針對具體鄰里社區的方案策略，不可避免地受到地區間社會經濟發展水平、鄰里面積、人口數量等差異影響，使得鄰里規劃的編制與實施在空間上表現出顯著異質性。總體而言，位于城市中心的高收入社區、由少數族裔主導的教區、人口基數相對較小或社區結構相對穩定的鄉鎮地區更易開展鄰里規劃并付諸行動。進一步分析原因，這可能是由于決策主體缺乏規劃專業知識、政府資金支持不足、公眾參與意愿不高造成的。

四、參與式規劃視角下中國社區治理現狀

近年來，國內各大城市在社區尺度開展了系列更新改造行動，尤其強調公眾參與協商共治，在由自上而下的主導型規劃向自下而上的參與式規劃轉向方面積累了一定實踐經驗。例如，深圳等超大城市相繼開展了社區規劃師制度的探索；廈門市在城中村、舊城區和鄉村社區開展共同締造工作坊模式的實踐等。

1、社區規劃師制度

社區規劃師制度是促進參與式規劃的一種有效方式，起源于上世紀中葉西方國家在區域自治基礎上探索的社區規劃；近十年來，國內城市如深圳、上海等亦進行了相關實踐探索，現已取得較顯著的成就和影響。以深圳為例，深圳的社區規劃師制度是一項自上而下推行的制度改革。其出發點是政府職能部門為優化自身工作體系、解決規劃工作中政府與社區間的脫節問題。即規劃系統工作人員在行政力量主導下掛職擔任社區規劃師，通過參與政府發展探討、村民及業主意愿咨詢協調等工作，深入了解社區問題，從而制定出更符合居民需求的規劃方案。而上海的“一圖三會”模式，則是在一張面向居民的社區規劃藍圖基礎上，讓公眾在規劃項目的事前、事中、事后三個階段與規劃師進行討論，增強了社區與規劃師之間的互動與合作，充分體現了公眾參與的意義與價值，為公眾配合社區規劃師參與社區更新提供了制度保障。

2、共同締造工作坊

共同締造工作坊是一種創新性的社區參與模式。其依托規劃師構筑起政府、企業、居民等多主體互動平臺，以多樣化方式引導其參與規劃建設管理，強化主體間社會聯系，通過協商建立對地區的發展共識、形成可持續發展的社區規劃方案，最終實現“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”。廈門市若干社區通過共同締造工作坊，在專業規劃團隊主導下開展社區參與、設計討論和圓桌決策活動。以曾厝垵工作坊為例，在項目前期開展了廣泛的走訪與調查, 以掌握公眾意見，調動參與熱情；并在各階段舉辦包括公眾意見征詢、方案咨詢與匯報等在內的活動，以整合政府、規劃師、村民、商家、文化愛好者等多主體訴求，協商制定規劃主題、討論修訂規劃方案；最終，多主體建立了“面朝大海，春暖花開”的發展共識，并在此引領下，具體完成了一批滿足村民需求、彰顯本地特色的公共空間設計與建設；同時，該工作坊也為社區治理制度創新、在地村民與商家等自發更新改造等打下了基礎。

3、現存問題

當前，我國對于參與式規劃視角下的社區治理已有一定實踐基礎和經驗積累，但總體看來，仍存在公眾參與程度不足、機制體制保障有待提高等問題。其一，公眾參與程度不足。當前，由于缺乏相關政策或文件對“引入社會力量和開展社會力量”的詳細方式和程度做出明確規定，社區規劃師的工作也尚未納入規劃編制體系，致現階段我國的公眾參與仍具較顯著的“象征性”“被動式”意味。其二，機制體制保障有待提高。一方面，公眾參與的反饋機制不健全。由于缺乏對政府部門對意見采納、反饋流程的剛性制約，致公眾與決策部門雙向互動較少。另一方面，社區治理的正式制度架構亟待完善。當前，社區規劃師、共同締造工作坊往往建立在具體項目之上，項目是有限的，具事件性、階段性，而需求是動態變化、不斷更新的。因此，亟需將社區規劃師制度、共同締造工作坊等參與式規劃理念的相關具體工作模式納入社區治理的正式制度架構中，以制度約束保障持續的多方參與和動態調整的行動方案，從而確保參與式規劃的可持續性與有效性，提高社區治理公共性。

五、英國鄰里規劃對中國的借鑒意義

1、從項目導向到制度賦權，構筑長效穩定的社區規劃機制體制

英國通過在法定規劃體系中引入鄰里規劃層級，推動了根本性的制度創新，從法定制度層面保障了權力下放、參與式規劃等自下而上的規劃效力。針對當前我國社區規劃與治理存在的機制體制不完善問題，英國十余年來鄰里規劃法定化的實踐提供了鏡鑒。以法定規劃體系調整為根本，將鄰里規劃納入法定規劃體系，使其具有面向規劃、建設、管理的直接法律效力，從制度上賦予基層、社區土地審批權、財政權，真正實現在地居民直接、平等參與鄰里發展決策的。

為提升國家治理能力和治理水平現代化水平，在當前我國社區治理工作中，借鑒英國將鄰里規劃法定化的經驗，以規劃制度創新為根本，在現行空間規劃體系中融入社區規劃，作為國家自下而上空間治理的實施主體，保障社區規劃等相關工作的法定效力；完善多方參與機制體制建設，如通過強化社區規劃師制度、優化共同締造工作坊模式等方式，構建自上而下規劃與自下而上參與的雙向互動反饋機制，真正實現“人民城市人民建，人民城市為人民”。

2、從被動參與到主動共謀，拓寬公眾參與的廣度與深度

英國鄰里規劃以社區為驅動，由社區論壇作為決策主體發起、主導并推動，真正實現社區居民自治。在鄰里規劃制度下，社區被視為最重要的行動單位，通過鼓勵社區居民參與規劃過程，促進社區居民自治，解決了具有規劃知識、能力或權利的專業人員與社區居民群體之間對于規劃動態的單向傳遞問題。在這種模式下，社區居民可以通過各種方式參與規劃決策，例如提出意見建議、組織公眾討論等，以確保規劃過程更加透明、民主和包容性。

針對當前我國社區規劃與治理存在的公眾參與程度有限的問題，亟需工作模式轉變以充分發揮社區居民的主觀能動性。具體而言，應當以在地居民為主體，橫向打通多元協作渠道，轉變規劃專業人士介入基層規劃的模式，并為居民提供必要的培訓，使其具備參與社區規劃和治理的技能，筑牢多方共謀、共建、共管、共評、共享的伙伴關系；縱向強化多層協調反饋機制、完善有效的信息傳遞渠道，通過行政規范性文件明確政府相關部門的反饋義務與反饋工作內容，保障、監督公眾所提意見和建議切實到達政府相關部門、及時作出反饋回復、并以公開方式回應公眾意見和建議。

3、因地制宜，靈活調整賦權力度與支持政策

英國鄰里規劃制度自頒布后的十余年實踐結果表明，由于各社區社會、經濟等各方面存在差異，導致英國鄰里規劃的實際實施效果存在顯著的空間分異。因此，針對不同地區，給予不同的自由裁量權，靈活調整資金、技術等各項規劃支持政策，亦是對參與式規劃在中國發展的經驗教訓借鑒。例如，在外部環境差異較大地區，其鄰里規劃的過程復雜程度和成果實施難度較高，需要更多政策支持與輔助。相比于英國，中國的地方差異更顯著，經濟基礎、地理環境和文化習俗千差萬別。因此，參與式規劃視角下的社區治理，更應注重因地制宜施政，基于各地區實情，在賦權力度、資金保障、規劃能力支持等方面采取靈活措施。